Terug naar waterschapsdemocratie 

“De democratie in waterschappen is elementair voor hun bestaansrecht”

Nederlandse waterschappen hebben al honderden jaren een democratische bestuursvorm. Waar vindt die traditie zijn oorsprong en wat is het belang ervan? Herman Havekes, voormalig strategisch adviseur van de Unie van Waterschappen en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Utrecht, gaf uitgebreid en zonder schroom zijn visie.

Democratisch besturen of niet: over het nut van watermanagement an sich was volgens Havekes nooit discussie in ons land. “Geografisch gezien wonen we zo’n beetje op het beroerdste plekje ter wereld. Het grootste deel van ons land ligt onder de zeespiegel en onder het peil van de grote rivieren. De Romeinen wisten niet eens of Nederland nou bij de zee of het land hoorde met al zijn moerassen en talloze overstromingen. Tot de 12e eeuw was waterbeheer een taak van buurtschappen – de voorlopers van gemeentes. Maar naarmate het steeds grootschaliger moest gebeuren, ontstonden tussen 1200 en 1300 in de laagst gelegen delen in het westen van het land de eerste waterschappen.

Focus op droge akkers

Het zou nog eeuwen duren voor heel Nederland waterschappen had; Drenthe en Noord-Brabant volgden pas in de tweede helft van de19e eeuw. In die tijd bekommerden ze zich ook nog puur en alleen om droge voeten. “Of beter gezegd: droge akkers, want het waren destijds eigenlijk verenigingen van grondeigenaren – veelal boeren – die hun percelen niet steeds met (zout) water overstroomd wilden zien”, aldus Havekes. “Democratisch waren die clubjes nog allesbehalve. Alleen grondeigenaren hadden zeggenschap over het waterbeheer. Hoe meer grond, hoe groter hun invloed. Groepen zoals vrouwen en pachters werden steevast buiten het bestuur gelaten. Juist door dit besloten karakter bleef volgens Havekes tot ver in de 20e eeuw wel discussie bestaan over de vraag of waterschappen private of publieke organisaties waren.”

Officieel publieke overheden

“Discussie of niet: grondwetten uit de negentiende eeuw stelden duidelijk dat waterschappen overheden waren”, gaat Havekes verder. “En dus konden ze wel al bij alle grondeigenaren in hun beheergebieden belastingen heffen. In de 20e eeuw werd die belasting ook naar huiseigenaren en eigenaren van bedrijfsgebouwen uitgebreid. Dat bracht op zijn beurt al de noodzaak van een (meer) democratisch gekozen bestuur met zich mee. Een democratische overheid die belastingen heft, moet de belastingbetaler immers ook invloed geven op de besteding van dat geld. Besloten werd dat mensen uit alle ‘belaste’ groepen naar eigen inzicht personen konden aandragen voor het lokale waterschapsbestuur.

De Waterschapswet: uniforme en zuivere democratie

Met de invoering van de Waterschapswet in 1992 – die voor alle waterschappen de uniforme kenmerken, bevoegdheden en financiële structuur beschrijft – werd de democratie in waterschappen wettelijk vereist. Havekes: “Iedere inwoner (ingezetene) zou volgens die wet aan de waterschapstaken moeten meebetalen en een vertegenwoordiger in het waterschapsbestuur moeten kunnen krijgen. De vraag was nog wel: moet dat stemmen rechtstreeks gaan of via gemeenten? Na felle discussies sprak de Tweede Kamer uit dat directe verkiezingen de voorkeur moesten hebben. De waterschappen lieten vervolgens experimenten doen met verschillende nieuwe vormen van directe verkiezingen – van stemmen per brief of telefoon tot via internet en gekoppeld aan gemeenteraadsverkiezingen. Stemmen per brief kreeg de voorkeur, meestal voor een termijn van vier jaar.”

‘Versnipperd’ waterbeheer

Vijftien jaar later kwam ook het stemmen op willekeurige personen ten einde. Havekes: “Waterschapsverkiezingen hadden altijd een sterk lokaal karakter gehad. De cijfers spreken boekdelen: Nederland had in 1950 maar liefst 2647 waterschappen, Zeeland alleen al meer dan 300. De watersnoodramp van 1953 liet pijnlijk zien dat zulk ‘versnipperd’ waterbeheer niet werkt. Dat zette een fusiegolf in gang. Zo ontstond in 2000 in het nog jonge Flevoland het Waterschap Zuiderzeeland door samenvoeging van Waterschap Noordoostpolder, Heemraadschap Fleverwaard en delen van Waterschap Groot Salland.

Lijstenstelsel

De keerzijde van de steeds grotere waterschappen was dat de kiezers niemand meer op het stembiljet kenden. Daarom adviseerde de UvW in 2000 om van een personenstelsel over te gaan op een lijstenstelsel, waarbij mensen stemmen op kandidaten van een lijst – bijvoorbeeld een politieke partij of een speciaal opgerichte waterschapspartij. Een direct succes was dat niet: bij de eerste verkiezingen met dit stelsel in 2008 was de opkomst slechts 24% en waren er veel foutstemmen die dus allemaal ongeldig waren. ‘Ze kunnen niet eens verkiezingen organiseren’, hoorde je vaak in de discussie die ontstond. Zo was zelfs het bestaansrecht van waterschappen ineens onzeker.”

Gouden greep: gecombineerde verkiezingen

Na lang zoeken naar alternatieve verkiezingsvormen viel de keuze op een combinatie met de provinciale statenverkiezingen. De organisatie van de verkiezingen kwam daarmee in handen van gemeentes. Het bleek een gouden greep: in 2015 verdubbelde de opkomst en was het aantal foutstemmen marginaal. “Deze variant heeft zich inmiddels wel bewezen”, stelt Havekes. “Bij de laatste drie verkiezingen was de opkomst telkens weer wat hoger en de laatste twee keer (in 2019 en 2023) overtrof de opkomst zelfs die van de gemeenteraadsverkiezingen. Dat laatste komt volgens mij niet alleen door de ‘aanzuigende’ werking van de provinciale statenverkiezingen, die politiek belangrijk zijn. Mensen hebben ook steeds meer ‘waterzorgen’ vanwege de klimaatverandering. En de alsmaar stijgende waterschapsbelasting voelen ze natuurlijk ook in hun portemonnee.”

Grondbeginsel van de democratische rechtstaat

“Volksvertegenwoordiging via verkiezingen is een grondbeginsel van de democratische rechtstaat”, pareert Havekes de vraag of waterschappen ook zonder hun periodieke verkiezingen zouden kunnen. “Dus nee. Sterker nog: die traditie is elementair. Wist je dat waterschappen maar liefst 95% van hun uitgaven ophalen uit hun beheergebied? Al dat geld komt vooral van mensen die daar wonen, werken en recreëren. Dat zij via stemmen invloed hebben op de bestuurssamenstelling van het waterschap, legitimeert je beleidskeuzes. Die legitimatie gaat in de toekomst alleen maar zwaarder wegen. Want door de toenemende uitdagingen met het waterbeheer – met alle bijkomende kosten – gaat de waterschapsbelasting de komende jaren nog fors stijgen.”

Voorbeeldland

Havekes wil nog wel verder gaan. “We mogen trots zijn op onze waterschappen en hun democratische traditie. Het zijn stuk voor stuk professionele organisaties die onder toezicht van provincies en het Rijk naar eigen inzicht hun tarieven kunnen bepalen. Daardoor hebben ze ook maar zelden geldgebrek en hoeven wij met ons watermanagement nooit zaken tegen elkaar af te wegen, zoals dat bij het Rijk gebeurt. In het buitenland is dat een droombeeld: financiering is daar juist vaak het grootste struikelbok om tot goed waterbeheer te komen. Waterschapachtige organisaties van over de hele wereld willen dan ook dolgraag weten hoe ons decentrale model functioneert en in hoeverre zij elementen daarvan kunnen kopiëren. We zijn daarmee echt een voorbeeldland.”

Blijven vertellen wat je doet

Havekes denkt niet dat de bestuursvorm van waterschappen onder druk staat. “Sommigen worstelen wat met de versplintering van lijsten, die je ook bij andere vertegenwoordigende organen ziet, maar daar is dan ook alles mee gezegd. De verkiezingen zijn op orde en het bestaansrecht van waterschappen staat minder dan ooit ter discussie. Want zoals gezegd: het thema water leeft steeds breder onder de bevolking. Mensen snappen dat juist waterschappen daar heel praktisch mee bezig zijn – zoals ze ook zien aan de talrijke dijken, gemalen, zuiveringsinstallaties en sluizen die ons land rijk is.” Toch is het volgens Havekes zaak dat waterschappen niet achterover leunen, maar over hun werk blijven vertellen. “Want om als democratisch orgaan draagvlak te houden, moet je steeds laten zien waarom je bestaat.”

Geborgde zetels

Uniek aan de Nederlandse waterschappen zijn de zogenoemde geborgde zetels: gegarandeerde posities in het algemeen bestuur van elk waterschap voor boeren (twee zetels) en terreinbeherende organisaties (TBO’s) zoals Natuurmonumenten, de Landschappen en Staatsbosbeheer (twee zetels). Burgers stemmen bij de periodieke verkiezingen over de invulling van de overige zetels. Door een wijziging in de Waterschapswet in 2022 hebben bedrijven geen geborgde zetels meer. “De geborgde zetels garanderen dat bepaalde belangen altijd in een waterschapsbestuur vertegenwoordigd zijn”, legt Havekes uit. “Maar je kunt je afvragen hoe lang dat nog nodig is. Boeren en TBO’s hebben namelijk ook steeds meer invloed via lijsten, zoals de verkiezingen hebben laten zien.”